Von Fehlern lernen: der dornige Weg der Standortsuche ...

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Lernen baut auf Fehlern auf. Aber was ist, wenn Institutionen oder Personen keine Fehler gemacht haben wollen? Vor allem in einem Hochrisikobereich wie jenem der Atomenergie? Marcos Buser betrachtet den Prozess der Atommüll-Endlagersuche vor dem Hintergrund seiner Erfahrungen in der Schweiz. Dort war er Mitglied der Eidg. Kommission für nukleare Sicherheit. 

Eine Tonne mit radioaktivem Abfall ist geöffnet und daneben stehen die Begriffe Partizpation, Konzepte, Struktur und Abwicklung

Zu Fehler zu stehen ist stark kulturabhängig. Es gibt auf der Welt Kulturen, die damit besser oder weniger gut umgehen können. Unsere westliche Zivilisation gehört eindeutig zu jenen Kulturen, die sich schwer tut im Verhältnis mit Fehlern - trotz Aufklärung und einem äusserst erfolgreichen wissenschaftlich-technischen Leistungsausweis. Unsere 2.000 Jahre alten christlichen Wurzeln mit einer ausgeprägten Schuldkultur stehen einer offenen Auseinandersetzung mit Fehlern und Unzulänglichkeiten immer noch im Wege. Dies gilt heute selbst in der Wissenschaft und ganz besonders im Umgang mit Risikotechnologien. Die Abfallwirtschaft zeigt exemplarisch die kulturellen Schwächen im Umgang mit einem Kulturgut, das eigentlich niemand will und das von der Gesellschaft gerne abgeschoben und verdrängt wird: dem Abfall. Vor allem wird deutlich, wie schwer es eine auf Fehlern beruhende Lernkultur - die Fehlererkennung und -berichtigung, kurz "Fehlerkultur" genannt, auch heute noch hat. 

Unsere 2.000 Jahre alten christlichen Wurzeln mit einer ausgeprägten Schuldkultur stehen einer offenen Auseinandersetzung mit Fehlern und Unzulänglichkeiten immer noch im Wege.

Erfahrungen bei der Entsorgung giftiger Abfälle 

Wenn wir auf die Geschichte der Abfallentsorgung im letzten Jahrhundert zurückblicken, so lässt sich dieses gesellschaftliche Desinteresse an allen Transformationsprodukten unserer Technik und unseres Konsums sehr deutlich nachzeichnen. Die Produktivitäts- und Effizienzpeaks moderner Industriegesellschaften korrelieren eindrucksvoll auch mit der Zunahme der Abfallmengen und der Gefährlichkeit unserer Hinterlassenschaften. Begann man zu Beginn der Industrialisierung zunächst, diese oft giftigen Hinterlassenschaften an den Standorten zu lagern oder in Flüsse, Gewässer oder in ausgedienten Kiesgruben und Steinbrüchen zu kippen, haben die nicht wegzudiskutierenden Schäden solcher Entsorgungspraktiken in unseren Industriegesellschaften zu einem langsamen Umdenken und einem verbesserten Umgang mit der Entsorgung von gefährlichen Abfallgütern geführt. Dennoch sind die grundlegenden Erkenntnisse, die einer proaktiven Fehlerkultur zugrunde liegen, nie wirklich in Planung und Ausführung von nationalen geschweige denn internationalen Entsorgungsprogrammen eingeflossen: Man weist zwar von offizieller Seite gerne auf Fehlerkultur, auf "lessons learned" oder Qualitätssicherungsprogramme hin. Aber die Realität spricht eine andere Sprache: auch bei den sogenannt hochentwickelten Nationen. So gibt es bis heute kein einziges Lagerprojekt hochtoxischer Abfälle weltweit, dass die langfristigen Qualitätsanforderungen an ein solches Projekt zu erfüllen vermag - weder bei den radioaktiven Abfällen noch bei den chemo-toxischen Sonderabfällen. Ein wesentlicher Grund für diese Misere liegt im Fehlen einer Fehlererkennungs- und Berichtigungskultur ("Fehlerkultur"), die diesen Namen überhaupt verdient. Wir können die Gründe dafür exemplarisch an den Entwicklungen in der Schweiz verfolgen, etwa bei der Standortsuche für Endlager für radioaktive Abfälle. 

Erfahrungen aus der Endlagersuche in der Schweiz

In der Schweiz wurde die Standortsuche nach Endlagern für radioaktive Abfälle durch den Kernschmelzunfall im Atomkraftwerk Lucens 1969 eingeleitet. Die aus diesem Unfall hervorgehenden Abfälle - darunter geschmolzene Brennelemente des Natururan-Schwerwasser-Versuchskraftwerks sowie ein verstrahlter Reaktorkern - riefen nach Zwischenlagerungs- bzw. Endlagermöglichkeiten. So gründeten die schweizerische Atomwirtschaft und die Eidgenossenschaft 1972 die sogenannte Nationale Genossenschaft für die Lagerung radioaktiver Abfälle (Nagra), die seit knapp 50 Jahren nach Standorten für hoch- bzw. schwach- und mittelaktive Abfalllager sucht. Dieses Programm musste mehrfach abgebrochen werden. Wirtgesteine und Regionen wechselten sich ab. Von Anhydrit- und Salzgesteinen ging die Suche auf Kristallingesteine, Mergel und dann auf diverse Tonformationen über. Standortsuchprogramme mussten mehrfach neu gestartet werden - vom Schweizer Jura über die Alpen in den Nordosten des Landes. Was bei diesem bald 50jährigen Suchprozess-Slalom auffällt, ist das Fehlen einer offiziellen historischen Analyse dieser Entwicklungen, welche die Gründe für das Scheitern dieser Programme aufzeigen und aufarbeiten würde. Denn wenn Programme mehrfach scheitern, müssen Gründe dafür vorhanden sein. Es waren ihrer viele. Der Allerwichtigste: Es gibt in unseren schweizerischen Programmen nicht das, was eine Fehlerkultur ausmacht, nämlich ein angst- und repressionsfreier Umgang mit Kritik. 

Es gibt in unseren schweizerischen Programmen nicht das, was eine Fehlerkultur ausmacht, nämlich ein angst- und repressionsfreier Umgang mit Kritik.

Das Fehlen einer Rückschau auf die bisherige Geschichte der Standortsuche geht einher mit der von den zuständigen Institutionen praktizierten Bemühungen, das heutigen Standortsuchprogramm in einem äusserst positiven Lichte erscheinen zu lassen. Schon von allem Anfang an hat das für die Prozessführung zuständige Bundesamt für Energie BFE auf den Modellcharakter des Sachplans geologische Tiefenlager - des Schweizer Standortwahlverfahrens - hingewiesen und auch international den Pioniercharakter dieses Prozesses hervorgehoben. Vor allem in Deutschland fand dieses Bild eines beispielhaften Verfahrens viel Anerkennung, obschon sich von allem Anfang eine Vielzahl von Grundproblemen bei der Erarbeitung der Konzeption wie auch bei der Abwicklung des Programmes zeigten. Dies äussert sich vor allem in vier grundlegenden Bereichen: 

Konzept: das Konzept des Sachplans geologische Tiefenlager erfolgte inhaltlich durch die Nagra, d.h. durch die für die Endlagerung zuständige Organisation der atomaren Stromerzeuger. Dieses Faktum wurde nie sichtbar gemacht und die Offenlegung dieser Beziehungen wurden von den zuständigen Institutionen weder bestätig noch dementiert. Aber die Deckungsgleichheit mit den bisherigen Konzeptvorschlägen der Nuklearindustrie und die identische Vorgehensweise bei der Abwicklung des Programms sind nicht zu übersehen. Das ein Suchkonzept vom Beaufsichtigten selber und nicht von einer Interessen unabhängigen Institution oder Kommission erarbeitet, dieses Faktum aber verschleiert und bisher in der gesellschaftlichen Debatte ausgeblendet wird, ist der Glaubwürdigkeit dieses Prozesses abträglich. Zudem wurden die Planungen, was die zeitlichen Umsetzungen anbelangt, von allem Anfang an hoffnungslos unterschätzt, was die Behörden inzwischen mit argumentativ willkürlichen Ausflüchten auch einräumen. 

„Das ein Konzept vom Beaufsichtigten selber und nicht von einer Interessen unabhängigen Institution oder Kommission erarbeitet, dieses Faktum aber verschleiert ... wird, ist der Glaubwürdigkeit des Prozesses abträglich.“ 

Abwicklung: die Abwicklung der Standortsuche führte zu unzähligen Debatten über die eingesetzten Methoden. Kritisiert wurden insbesondere die Vorgehensweise bei der Abwicklung der Feldarbeiten - Seismik und Bohrprogramme - aber auch die fehlende Transparenz bei der Publikation der Ergebnisse. Ebenso umstritten ist die Entwicklung der Lagerkonzeptionen, die gewissermassen vom Dach - also den Anlagen an der Oberfläche - her erfolgten, ohne das Fundament - nämlich die Verhältnisse im Untergrund - zu kennen. Schliesslich wurde und wird bemängelt, dass Entscheide ohne Begründung verändert werden, dass also kein begründetes und nachvollziehbares Änderungsmanagement von Beschlüssen und Entscheiden vorliegt. Dies wird etwa bei der bisher bevorzugten Anbindung der Oberflächenanlagen an den Untergrund sichtbar, die - entgegen den ursprünglichen Absichten - heute mit Schächten und nicht mit einer Rampe erfolgen soll. 

Strukturelle Schwächen und Abhängigkeiten: eine der grossen Fragen, welche sich in der Schweiz stellt, ist die strukturelle Abhängigkeit der Behörden gegenüber den Abfallverursachern. Zum Beispiel wurde im Verlauf des Verfahrens bekannt, dass die überwachende Behörde, das Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI, keine Verfügungsgewalt hat. Sie kann zu Berichten der Entsorgungspflichtigen zwar Stellungnehmen, aber verfügen - wie dies jede Baubehörde in jedem Baubewilligungsverfahren tut - kann sie nicht. Dies ist Sache der politischen Behörden. Solche organisatorischen Konstrukte schwächen letztendlich nicht nur die Prüfinstitution, sondern das Verfahren und damit die Glaubwürdigkeit desselben insgesamt. Es ist darum nur folgerichtig, dass die Schweizer Sicherheitsbehörde ENSI darum als schwache und abhängige Überwachungsbehörde gilt. 

Partizipation: Schliesslich steht auch die Partizipation in der Kritik. Bemängelt werden insbesondere, dass kein Verfahren und keine Diskussion auf Augenhöhe stattfindet und dass nicht passende Einwände am Verfahren nicht aufgenommen, überhört bzw. ausgelassen werden. Zudem sind zunehmend Kritiken an der Steuerung des Partizipationsprozesses und der Einflussnahme durch die Institutionen, die das Verfahren befürworten, laut geworden. Bürgerbeteiligung und die Schaffung von Akzeptanz stellen die Grundlage für die Umsetzung solcher Projekte dar. Können diese nicht sichergestellt werden, droht ein vorzeitiger Abbruch eines Programms, wie dies in der Vergangenheit auch in der Schweiz immer wieder zu beobachten war. Echte Partizipation braucht Zeit. An ihr äussert sich, ob eine Fehler- und Diskussionskultur erfolgreich geführt werden kann.  

Viele der oben aufgeworfenen Problempunkte sind in der Schweiz - wie übrigens auch im angrenzenden Ausland - bekannt. Was besonders interessant ist, ist, dass die zuständigen Behörden und Instanzen auf die aufgeworfenen Fragen und Kritiken einfach nicht eingehen. Es gilt das Gesetz des Schweigens, das das Unangenehme totzuschweigen versucht und das Nicht-Sein-Dürfende ausschliesst. Omertà und Exclusion von Sachverhalten sind äusserst gute Indikatoren für vorgespurte, geschlossene Prozesse, die in erster Linie dem Ziel dienen, ein bestimmtes Programm ohne Rücksicht auf Fehlentwicklungen durchzudrücken.  

Warum Abwehrhaltungen gegenüber einer offenen Diskussion über Endlagersuche? Und wie also weiter? 

Man kann zu den oben dargelegten konzeptionellen, organisatorischen, inhaltlichen und partizipatorischen Fragestellungen durchaus unterschiedliche Meinungen haben. Die Frage ist jedoch in diesem Kontext eine völlig andere. Haben andere Sichtweisen und hat Kritik an spezifischen Punkten überhaupt eine Chance, aufgenommen und offen und selbstkritisch behandelt zu werden? Fehlerkultur fängt nämlich nicht nur bei der Erkennung und Berichtigung von Unzulänglichkeiten an, sondern in erster Linie im Aufnehmen von unangenehmen Fragen und Befunden, im Behandeln und im Anerkennen derselben. Kurzum: im Prozess des Hinterfragens. Dennoch tun sich unsere Institutionen genau mit diesem Prozess äusserst schwer. Es geht dabei nicht nur um die bereits erwähnten kulturell bestimmten Hürden im Umgang mit Fehlern. Abwehrhaltungen gegenüber grösseren Änderungen sind häufig auch institutionell fixiert oder Programm immanent: eine offene Auseinandersetzung mit den eigenen Konzeptionen und möglichen konzeptuellen Unzulänglichkeiten oder Fehlern können ein gesamtes Programm gefährden. Die mit solchen Programmen betrauten Institutionen wehren sich naturgemäss dagegen, eine solche Entwicklung überhaupt zuzulassen. Ihre Existenzberechtigung beruht ja gerade darin, ein einmal bestimmtes und gesetzlich festgelegtes Programm abzuwickeln und auszuführen. Kommen nun Störfaktoren in diesen Prozess, die dieses Ziel in Gefahr bringen könnten, ist das Aufkommen von Abwehrmechanismen naheliegend und verständlich. Zum einen, weil die Legitimation zur Weiterführung eines solchen Programmes grundsätzlich gestört wird. Zum anderen, weil damit auch die Rolle der tragenden Institutionen in Frage gestellt wird. Und schließlich, weil auch Ängste - darunter Befürchtungen von Schuldzuweisen, Massregelungen oder Existenzängste - in solchen Situationen und Momenten hineinspielen. Angst ist ein grosser Hemmer. Diese Erkenntnis führte William Edwards Deming, den grossen Vordenker auf dem Gebiet des Qualitätsmanagements, auch dazu, die Angstfreiheit in sein 14-Punkte-Programm für das "Total Quality Management" (TQM) aufzunehmen: "Beseitige die Angst, sodass jeder effektiv für die Organisation arbeiten kann."1 Zu ergänzen bliebe hier, dass sich Angstfreiheit nicht allein in der Organisation sondern in der gesamten Abwicklung eines Programms zeigen sollte. Leicht abgeändert könnte dies also auch heissen:  

Beseitige die Angst, sodass jeder effektiv für ein Programm arbeiten oder auch hinterfragend daran teilnehmen kann.

Es ist in diesem Zusammenhang interessant, wie sich kulturelle Identitäten in solchen Kontexten äussern: spricht etwa die amerikanische Nuclear Regulatory Commission (NRC) offen darüber, dass Mitarbeiter in der Nuklearindustrie in ihrer Tätigkeit "ohne Angst vor Repressalien" wirken sollen können2, wird das Wort "Angst" in den entsprechenden Dokumenten der Sicherheitskultur der Internationalen Atomenergie Organisation (IAEA) vermieden.3 In unserem europäischen - und vor allem unserem deutschen Sprachraum - meiden wir in solchen Kontexten die Begriffe der Angst und der Angstfreiheit nur allzu gerne 

Es gibt kein Patentrezept, was für eine offene Diskussionskultur und damit für die Integration einer Fehlererkennungs- und -Beseitigungskultur tatsächlich gemacht werden soll. Was es hingegen gibt, sind Erfahrungen, was sicher nicht gemacht werden darf beziehungsweise Erfahrungen mit Wegen, die sich in anderen komplexen Großprojekten als zielführend erwiesen haben. Ganz entscheidend dürfte es dabei sein, die Bewältigung dieses über Generationen sich verteilenden Programms ganz anders anzupacken. Nämlich im Wissen, dass jedes Projekt, so gut es im Augenblick erscheinen mag, auch Schwächen hat oder haben kann, die zum Scheitern führen. Diese Erkenntnis müsste eigentlich zwingend zur Entwicklung von Regeln im Umgang mit dem Erkennen, Diskutieren und Berichtigen von Fehlern oder potentiellen Irrtümern führen. Dazu gehören natürlich auch institutionelle Absicherungen in dem Sinne, dass in gewisser Weise eine Art von "Judikative" im Prozess dafür sorgt, dass diese offene, hinterfragende und selbsthinterfragende Diskussion tatsächlich stattfinden kann. Das Gelingen dieses herausfordernden Prozesses der Standortsuche und der Realisierung gesellschaftlich akzeptierbarer Lagerprojekte wird deshalb in starkem Ausmass davon abhängen, ob es tatsächlich gelingt, die Weichen im Such- und Umsetzungsprozess so zu stellen, dass die Warnungen "vom Tellerrand der Gesellschaft her" durch die zuständigen Institutionen aufgenommen, behandelt und integriert werden. Denn ohne Akzeptanz seitens der betroffenen Standortgemeinschaften wird ein Standortsuchprojekt und vor allem ein Endlagerprojekt auf Dauer kaum zu realisieren sein

  • 1. "Drive out fear so that everyone may work effectively for the company."
  • 2. U.S. Policy Statement on the Freedom of Employees in the Nuclear Industry to Raise Safety Concerns without Fear of Retaliation, Federal Register, 61 FR 24336, May 14, 1996
  • 3. In den Berichten der IAEA zur Safety Culture (INSAG 1991 ff.) finden sich keine Hinweise auf das Motiv der Angst in der Sicherheitskultur.